La nueva disciplina fiscal post-Covid: el ajuste que la UE le exige a Pedro Sánchez  

Y no es por dramatizar la cuenta atrás de un acuerdo con el tiempo casi agotado: lo sellaron el 20 de diciembre de 2023.

El presidente Pedro Sánchez y su vicepresidenta económica, Nadia Calviño, fueron las caras visibles de este arduo consenso de los Veintisiete para restablecer la vigencia de las reglas fiscales después de cuatro años -una disciplina imposible en plena pandemia primero y durante la guerra en Ucrania después-. 

Pero esencialmente encabezaron la foto que se recordará por la reforma del esquema comunitario, que si bien no cambió los objetivos de convergencia en sí (déficit fiscal del 3% del PBI y deuda del 60% del PBI), creó una serie de mecanismos mucho más flexibles y graduales para alcanzar esos parámetros. 

Las reglas fiscales existen, bueno, desde siempre: están en el Tratado de Maastricht de 1993, la piedra fundacional de UE, y luego se incorporaron al Pacto de Estabilidad y Crecimiento en ocasión de la adhesión al euro en 1997.

Se las habrá cumplido pocas veces, dirán y con razón los escépticos, pero tienen más de 30 años.  

Eso sí, Sánchez se anotó otra pirueta política. Nueve meses de negociaciones. Y conseguir que Alemania y Francia se pongan de acuerdo. Calviño se fue al Banco de Inversiones Europeo con indisimulable sonrisa diplomática. 

Pero a España la espera un ajuste anual de, al menos, 13.500 millones de euros de deuda pública y otros 7.000 millones de déficit estructural.

Las cosas por su nombre

España fue el segundo país europeo después de Italia que más incrementó el gasto público en lo peor de ese período de excepcionalidad, entre 2019 y 2022, y el que más aumentó su deuda pública en ese lapso, según datos de la agencia estadística europea Eurostat. 

Es el cuarto país de la eurozona en el que más se disparó la deuda pública desde que estalló la pandemia, con un avance de 13 puntos porcentuales. Sólo Francia, que registra un crecimiento de 14,5 puntos, República Checa y Rumania la superan. 

En comparación, los países de la eurozona ampliaron su endeudamiento respecto del PBI en 6,2 puntos porcentuales promedio desde 2019, la mitad que en España.

Entre los países de la UE, los ratios más altos de deuda pública/PIB al final del tercer trimestre de 2023 -los últimos datos divulgados a fines de enero por Eurostat- se registraron en Grecia (165,5%), Italia (140,6%), Francia (111,9%), España (109,8%), Bélgica (108%) y Portugal (107,5%). 

En el peor momento de la crisis, a comienzos de 2021, España llegó a superar levemente el 125%.

Hoy el Gobierno confía terminar el año en un nivel del 108%, no porque el gasto se haya reducido sino por el viejo truco de un crecimiento de la economía (2,5% en 2023) que crea la ilusión del desendeudamiento.

Los menores niveles de deuda en relación al tamaño del PBI corresponden a Estonia (18,2%), Bulgaria (21%), Luxemburgo (25,7%), Suecia (29,7%) y Dinamarca (30,1%). 

En cuanto al déficit, entre los países de la zona euro, los mayores registros corresponden a Eslovaquia (7%), seguida de Letonia (5%), Francia (4,8%) y España (4,3%).

Por el contrario, Portugal (2,5%), Croacia (2,2%) e Irlanda (1,6%) lograron los mayores superávit. De hecho, España cerró el año con un déficit menor, de 3,9% finalmente. 

El efecto rebote de la economía tras el coronavirus y sobre todo, una carga fiscal redoblada y potenciada por la inflación ayudaron a moderar el desequilibrio presupuestario en un país que no logra tener superávit desde 2007 y que luego de la crisis financiera le llevó una década volver a adecuarse a las exigencias de la UE.

Sólo para que al poco tiempo, en 2020, con la pandemia, el déficit de España se descontrolara al pasar del 3% a más del 10%.

Once de 27 países tienen ahora un déficit público superior al 3%.

Trece tienen una deuda pública por encima del 60%. Sólo nueve países (Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, Estonia, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia) cumplen los dos criterios.

Moncloa está tranquila

Carlos Cuerpo, ministro de economía español desde apenas diciembre del 2023, es una especie de as bajo la manga.

Desde el punto de vista intelectual, fue uno de los principales negociadores técnicos en el rediseño de los mecanismos comunitarios para alcanzar los objetivos de déficit y deuda pública europeos. Así que debiera conocer cada vericueto y pasadizo del nuevo laberinto normativo. Seguro es algo que Sánchez aprecia. 

“Es una reforma que mira a futuro, compatible con el crecimiento económico y las inversiones estratégicas que necesita la UE. "Un ejemplo de la mejora del nuevo marco: el anterior pedía que los países convergieran en el equilibrio presupuestario, entre el 0% y el 0,5% de déficit y el nuevo hace que los países tengan que converger al 1,5% de déficit. Es decir que como mínimo nos da un punto de PIB al año para invertir, más de 15.000 millones en el caso de España", aclaró. 

Las nuevas reglas fiscales buscan que los miembros no se acomoden en el límite del 3% (a partir del cual el déficit se considera excesivo), sino que sigan rebajando sus desequilibrios hasta el 1,5% para generar colchones en tiempos de bonanza que les permitan amortiguar mejor las crisis. 

Con todo, aseguró, el Gobierno lleva tiempo "reconstruyendo ese colchón que hemos consumido por la pandemia y para ayudar a empresas y familias ante el incremento de los precios por la guerra de Ucrania". 

En concreto, detalló, pese a la suspensión de las reglas fiscales, a cierre de 2024 España habrá rebajado su deuda pública en casi 20 puntos frente a 2020, al 106% del PIB, y su agujero fiscal en unos siete puntos, hasta el límite del procedimiento de déficit excesivo, en el 3%.

"Hemos sentado las bases de unos buenos resultados económicos que son un punto de partida ventajoso para cumplir nuestros objetivos de crecimiento en 2024", reivindicó el ministro Cuerpo, destacando que el PIB de España avanzó un 2,5% en el conjunto del año pasado, batiendo todas las previsiones. 

"El arrastre por los buenos datos de 2023, nos posicionan antes de empezar el año creciendo ya un punto porcentual y saneando las cuentas públicas”, estimó el funcionario.

¿De dónde surgen estos parámetros que se imponen a tan diversos países? Algunos simplemente dicen que eran los predominantes a comienzos de los 90, otros no dudan en asegurar que eran los datos de Alemania en 1992, la potencia que empujaba el proyecto.

Un 2,6% del PIB de déficit y una deuda del 40%, que por la reunificación con la República Democrática Alemana, se elevó al 60% del PIB.

En todo caso, como desliza en un momento Cuerpo, si algo se quiso corregir, fue el hecho de que volver a la prolijidad fiscal que pide la UE no implique un nivel extremo de austeridad que haga peligrar inversiones necesarias como son hoy la transición energética o la inteligencia artificial.

Y que las reglas fiscales ya no sean como resultaron en el pasado procíclicas, acentuando la tendencia recesiva del ciclo en lugar de corregirla.

El propio Olivier Blanchard, ex economista jefe del FMI de 2008 a 2015, ha reconocido reiteradamente que sus pronósticos “subestimaron significativamente el aumento del desempleo y la caída de la demanda interna que provocaría la consolidación fiscal”.

Protocolo “déficit excesivo”

A fines de noviembre, la Comisión Europea dio el visto bueno al proyecto presupuestario de España pero instó a Sánchez a presentar un plan actualizado "lo antes posible".

Sugirió que fuera una prórroga del anterior, presentado en julio de 2023, que según las recomendaciones del Consejo eliminaba las medidas más generales para hacer frente a las crisis energética y aprovechaba el ahorro resultante para reducir el déficit. 

El presidente Sánchez ya dio a entender que, hasta después del primer trimestre, duda que haya números que mostrar.

Alberto Núñez Feijóo, líder del Partido Popular, se deleitaba hace unos días: “No me extraña si, en cinco años, Sánchez presentó dos presupuestos”.

En los bancos, miran el proceso con algo más de inquietud, sobre todo en el mediano plazo.

Así opina el economista jefe del BBVA, Jorge Sicilia, que repasa la dinámica de las cuentas del 2023 y cómo hacia el final del año los ingresos públicos ganaron cierta tracción de la mano de la recaudación tributaria (los nuevos impuestos y el buen desempeño del empleo), mientras que el ritmo de crecimiento del gasto se aceleró impulsado por el incremento en costes, pensiones y salarios públicos. 

Su perspectiva queda clara: ”La contribución de la recuperación cíclica de la actividad a la mejora del déficit será marginal y sólo la retirada progresiva de las medidas anticrisis tendrá impacto sobre la reducción del desequilibrio en las cuentas públicas”. 

Y añade: “En 2024, en un contexto de prórroga de los presupuestos y de una parte de las medidas destinadas a paliar el aumento de los costes energéticos (que se estima en torno a 0,2 pp), el déficit se reduciría hasta el 3,7% del PIB. Sin cambios de política fiscal, y considerando como temporales las medidas energéticas, el déficit caería hasta el 3,5% del PIB en 2025”.

La política fiscal deberá ser menos expansiva, subraya el economista, y el déficit quedará todavía por encima del 3% del PIB.

En el nuevo marco de reglas fiscales, España entrará en lo que se llama protocolo de déficit excesivo, por lo que se le requerirá un ajuste anual equivalente a 0,4% del PBI.

Incluso la nueva normativa exige a los países reducir su déficit estructural en un 0,4% anual si supera el 1,5% del PIB. Se persigue que el 3% no funcione como objetivo y sino como límite. 

El ritmo de reducción del déficit puede bajar al 0,25% anual en caso de que un país solicite una ampliación del horizonte temporal de su plan de 4 a 7 años, una opción que está al alcance de todos los miembros.

El déficit estructural se estima como aquella parte del déficit público que no se ve afectado por el ciclo económico o por gastos extraordinarios de carácter temporal.

Se trataría de una estimación del desequilibrio permanente de financiación de las cuentas públicas y ofrece una idea de su sostenibilidad a largo plazo.

Desendeudarse con calma 

En lo que hace a la deuda de España, todo apunta a una suave senda decreciente durante 2023-2025, agregan en BBVA. “Con unos tipos de interés elevados y la persistencia del desequilibrio fiscal, tan solo el crecimiento de la actividad contribuirá a la reducción de la deuda. Se espera que caiga hasta situarse en torno al 104% del PIB a finales de 2025”, pronostican.

Pero el empuje del PBI no disimulará la ratio por mucho tiempo.

Los países con deuda por encima del 90% deberán recortarla el equivalente a 1% del PBI por año, mientras los que estén entre 90% y 60% podrán hacerlo a un ritmo del 0,5% anual. Por debajo del 60%, no hay obligatoriedad de tomar medidas.

Este recorrido de desendeudamiento progresivo marca una de las diferencia más notables con el sistema anterior que imponía reducir por año la parte vigésima parte del exceso de deuda por encima del 60%. Algo sencillamente inviable. 

“En todo caso, -aclara el economista- la deuda pública permanecerá por encima del 60% del PIB por lo que se deberá asegurar que la trayectoria de gasto garantice su reducción. En este contexto, la política fiscal podría tomar un tono contractivo en el medio plazo, lo que introduciría un sesgo negativo a las previsiones de crecimiento de la actividad”.

El mediano plazo, como bien marca Sicilia, ya parece algo más complejo. La trayectoria del gasto público y sus desviaciones es la nueva variable de control elegida para poder acompañar la evolución de las economías de una forma más simple. 

Desaparecen impuestos extraordinarios, la inflación ya no refuerza ingresos, el consumo se debilita, se recorta el gasto público, las pensiones son un ancla pesada, igual que los intereses de la deuda, con tasas todavía altas. 

“En 2025 el fin de la vigencia de los impuestos temporales de solidaridad compensará parte de la recuperación cíclica esperada y situará el déficit en el 3,5% del PIB. La moderación del consumo y de la inflación llevarían a una mayor contención en los ingresos impositivos sobre la producción”, explica.

“Los estabilizadores automáticos y la reversión de las medidas temporales llevarán a una reducción de la ratio de gasto público sobre PIB durante el trienio 2023-2025. Así, se espera un ajuste significativo en el gasto en consumo final y en subvenciones. Por el contrario, las prestaciones sociales y el gasto en intereses volverán a crecer presionados por la indexación de las pensiones y la suba de los costes financieros”.

“En la medida en que los tipos permanecerán altos por un tiempo y que la recuperación se está desacelerando, este elevado nivel de deuda pone las cuentas públicas españolas en una situación de vulnerabilidad. España deberá hacer ajustes -concluye- para asegurar que la trayectoria del gasto garantice la reducción del déficit y la deuda”.

Al menos para evitarse algunas multas. Porque en el rediseño, no se olvidaron de incluir una penalización para el que incumpla livianamente. En el pasado la situación era generalizada pero el problema era que los castigos eran tan duros que nunca terminaban aplicándose. Esta vez, se encargaron de que el “brazo correctivo” de Bruselas pueda sancionar sin culpa.

La multa en caso de incumplimiento ascenderá al equivalente del 0,05% del PIB del país y se acumulará cada seis meses hasta que el infractor tome medidas efectivas para reconducir sus cuentas públicas. 

En el caso de España, serían 670 millones de euros al semestre o 1.340 millones al año, tomando el PIB de cierre de 2022.

En paralelo, puede abrirse un procedimiento de déficit excesivo para países que superen un desequilibrio del 3%, con posibilidad de hacerlo también por deudas superiores al 60% o desviaciones del gasto del 0,3% anual o el 0,6% acumulado.

Pensiones indexadas

Hablamos del gasto público como el indicador elegido para monitorear y una de las novedades de esta nueva disciplina fiscal  post-pandémica. 

¿Cuál es el criterio? El gasto público neto (sin contar el servicio de la deuda y el gasto en seguros de desempleo) no deberá crecer más que la tasa de crecimiento a medio plazo de la economía. 

A su vez, Bruselas señala dónde están las inversiones más necesarias: transición ecológica y digital, derechos sociales, seguridad y defensa, sanidad y dependencia. 

Nadie va a objetar la importancia de esas áreas pero España tiene otro problema cuando se trata de gasto público: las pensiones. Representan más del 40% de todo lo que se desembolsa y se han duplicado en los últimos 15 años. Se destina el 11,5% del PBI.

La OCDE, en su informe bianual sobre pensiones 2023, destaca a dos economías del sur de Europa con el sistema público de pensiones más “generoso”: España y Grecia. 

La tasa de reemplazo mide la cuantía de la pensión media respecto al salario medio en la etapa activa del trabajador y en ambos casos supera el 80%. 

Casi imbatible el sistema griego cuyo primer pilar otorga una prestación por valor del 94% del salario medio, mientras que esta tasa roza el 60% para la media de los países de la Unión Europea.

En España la situación financiera se complicó desde la reforma liderada por el antiguo ministro José Luis Escrivá, de la mano de la Comisión Europea. 

A la indexación de las prestaciones a la inflación y la mejora de las pagas más bajas del sistema se sumó el complemento por brecha de género entre otras medidas, de modo que el sistema incrementó siete puntos la pensión media hasta el 80% del salario. Así, la “reforma Escrivá” derivó en un déficit adicional por valor del 1,1% del PIB. 

El gasto de España, impulsado principalmente por la revalorización de todas las pensiones con la inflación media, subirá 2,4 puntos.

Por su parte, el mayor (e insuficiente) esfuerzo en cotizaciones a coste de los trabajadores y las empresas será de 1,3 puntos a mitad de siglo. 

"La reforma empeora la sostenibilidad porque aumenta el déficit", sentenciaba entonces la presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), Cristina Herrero.

¿Se convertirá Sánchez en el presidente rotativo de la UE que reformó las reglas y nunca las cumplió?

¿Acometerá una consolidación fiscal que baje el gasto sin caer en la tentación de nuevos impuestos?

Haber liderado el proceso lo compromete. Las multas tiene que pagarlas.